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《矿业权出让协议法律性质的精准识别》

发布时间:2018-05-31 17:16  作者:极品课件站  点击数:

  原标题:《矿业权出让协议法律性质的精准识别》——最高法院审理矿业权案件《解释》综合性解析(五)

  [文接上期]

  第四条[双方解除权]:出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证,受让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。

  受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求,在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正,或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证,或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款,出让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。

  [条文释义]

  本条是关于对矿业权出让合同当事人双方互相享有合同解除权的规定。

  受让人享有解除权的依据包括两个方面:一是出让人违反约定,未按时移交或拒绝移交勘查作业区或矿区,而致出让合同目的无法实现的;二是出让人违反约定,未按时颁发或拒绝颁发勘查许可证或采矿许可证,而致出让合同目的无法实现的。

  出让人享有解除权的依据包括三个方面:一是受让人违反出让合同的约定,包括违反单项行政批复行为所确定的义务,在国土资源部门责令整改的期限内拒不改正,导致矿山地质环境保护与治理恢复方案所要求的行政管理目的无法实现的,也包括虽经整改但未能达到约定或法定治理效果的情形;二是受让人因违反有关地矿管理制度,导致被吊销探矿权证或采矿权证的;三是受让人违反约定,迟延支付或拒绝支付矿业权出让价款的。

  [综合解析]

  适用《解释》本条时,应对有关行为性质进行精准识别,以达正确适用法律的目的。

  一、抛弃行政协议与民事协议之定性争议,精准识别纠纷性质

  关于矿业权出让合同、国有土地使用权出让合同等相关协议的法律性质到底系行政协议抑或是民事协议,在实务与理论界争议不断。持民事协议论点者,其主要依据是国家以所有权人身份出让自然资源属平等民事主体之间的权益流转行为;持行政协议论点者认为,在自然资源出让流程中,国土资源部门是通过实施各项行政管理权并以相关具体行政行为的方式达到流转目的的,故其性质应当属于行政协议。

  上述两论均有一定道理但亦存共同缺陷,其均未考虑到矿业权出让合同的成立与履行并非单一的合同行为或单纯的行政管理之举,而是对包括“招拍挂”等合同法制度的应用和对地矿行政管理、行政许可等诸多民事与行政因素相结合的复合法律行为。

  正确的处置方式应当是,抛弃机械的行政协议与民事协议定性之争,按照当事人争议的具体事实与环节去精准识别其纠纷性质。凡处于平等协商阶段需获各方意思表示一致方可确定各方权利义务的环节发生争议的,属民事性质的纠纷,应当选择民事救济途径;凡处于行政管理与行政许可阶段,即以行政公权力单方意思表示发挥决定性作用的阶段,其纠纷性质应属于行政争议,应选择适用行政复议或行政诉讼等途径寻求救济。

  关于“出让类”合同的法律性质,最高法院历次司法解释均避免选择绝对定性与归类的做法。

  诸如,在《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和本次矿业权纠纷《解释》中,并未明确界别国有土地使用权出让合同或矿业权出让合同的性质到底系民事协议或是行政协议,而是仅对具体争议的审理与裁判规则进行了解释。因此,无论是受让人或是出让人国土资源部门,在选择行使司法救济权或行政优益权时,必须首先准确识别纠纷发生的环节与性质,然后才能选择正确的救济途径。

  根据行政诉讼法第十一条规定,行政行为相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,属于行政诉讼法调整的范畴。最高法院关于行政诉讼法的《适用解释》(新法)认为,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。同时,最高法院还作出列举性规定,将政府特许经营协议、土地与房屋征收征用补偿等协议列入行政协议的范畴,但是对“出让类”合同的性质界别依然空缺。

  从上述审理国有土地及矿业权两部司法解释所依存的上位法来看,最高法院只是从实体法依据来规范此类纠纷的审理与裁判规则。诸如,其将国有土地使用权解释的上位法表述为“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定,结合民事审判实践,就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题,制定本解释”。显然,最高法院在该解释中将国有土地使用权出让合同的性质归类来源于“民事审判实践”。

  最高法院在审理矿业权纠纷解释中,其将所依存的上位法表述为“根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规的规定,结合审判实践,制定本解释”。很明确,目前最高法院的主流观点在2005年8月1日起施行的国有土地使用权之司法解释的基础上,更加倾向于选择不对“出让类”合同性质作绝对化界别的路径中来。

  同时,即便在新行政诉讼法及其解释体系下,亦不可武断地认定国有土地使用权出让协议或矿业权出让合同必然属于何种性质的协议,而是必须根据具体的纠纷环节与争议事实来确定正确的纠纷解决途径(未完待续)。

  作者简介

  师安宁,原北京大成律师事务所诉讼仲裁部主任,高级合伙人。最高人民法院《人民法院报》“特约法治评论员”。2006年8月至今,连续十一年担任最高法院《人民法院报》相关专栏特邀专家撰稿人,其独家担纲的专栏系《人民法院报》为时最长的法学研究专栏。

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